教聯會主席、全國港澳研究會會員 鄧飛
剛踏入五月，這邊廂又有一個新的智庫（明匯智庫）宣布成立，那邊廂媒體卻傳出兩個頗具知名度智庫的不利消息：由董特首牽頭成立的團結香港基金會疑似出現離職潮，而在十二年前一手創立智庫Roundtable的創立者沈旭暉則選擇離開。近年香港颳起了成立智庫之風，根據二○一六年一月美國賓夕法尼亞大學發表的全球智庫報告顯示，在全球六千六百八十一個智庫當中，香港有三十三個（再加上述新智庫應該是三十四個），但沒有一家被列入全球一百五十個最強智庫名單之中。儘管香港新成立的眾多智庫中，不乏有知名商人和財團傾力支持，不僅擁有一定的公共政策研究能力，更得到不少經驗豐富的前官員議員參與主理，可冰冷的現實告訴我們，特區政府幾乎沒有什麼政策的出台是來自這些智庫研究所得。甚至可以很肯定地說一句：恐怕絕大多數本地智庫都難以對特區政府的公共政策決策能夠產生重大影響力。「顧問治港」的背景與現實不過，如果因此而得出結論，認為特區政府在制定政策過程中毫不重視體制外研究力量的話，就明顯昧於事實。簡而言之，香港政府自殖民時代到特區時代，對來自政府行政體制外的決策諮詢及支援，一直都是重顧問公司、輕智庫研究。早在二○○一至二○○二年期間，合和主席胡應湘先生就在各個場合公開提到：香港政府部門主管什麼都找顧問公司，實際上變成了「顧問治港」！事實上，各種不同類別的顧問公司在香港政府制定公共政策的過程當中，可以說是扮演着舉足輕重、但又極為低調而不易為人所注意的角色。涉及政策範疇之廣、顧問費用預算之高、政府採購（顧問公司服務）機制之成熟，足以讓智庫們艷羨不已。
顧問公司對香港政府決策的作用和意義，概括來說有兩點：第一是角色非常吃重。特區政府從政總中央到各部門層面，在制定公共政策過程中，顧問公司所提供的體制外諮詢服務，即使不能說是無處不在，也是遍布大部分行政部門，雖然低調到幾乎不見於傳媒報道，但也絕對不容忽視。從顧問公司提供給香港政府的政策諮詢服務分類而言，可以將之分成兩大類別：一類是一般性的政策諮詢，或者說無特定專業資格要求的服務，雖說在實踐當中這一類諮詢不是佔多數，但也不要低估了它在香港政府決策歷史上所起過的重大作用。一九七二年，港督麥理浩進行殖民政府部門行政架構大改革，當時就是委任了國際極為知名的麥健時McKinsey顧問公司進行研究，最後提出的《麥健時報告書》，被港督接納，決定在布政司之下設立各個「政策科」（主管官員稱為「某某司╱司憲」），也就是今天我們耳熟能詳的政策局（回歸之後改科為局，主管官員改稱「局長」）的前身。這就是一般性政策諮詢最為規模巨大和影響深遠的經典例子。
另一類是有特定專業資格和行業要求的政策和技術性諮詢，為特區政府各部門在制定相關政策之前，先行提供帶相當專業性和技術性的評估，這裏遍及的政策範疇包括環境評估、屋宇及建築、土木工程、工業產品品質管理、城市規劃、營運規劃、人力資源培訓、公關宣傳等各個方面，可以說是香港政府最主要的聘用顧問公司的形式。
第二是委聘機制成熟。從可供遴選的顧問公司名冊，到遴選採購顧問服務程序，再到顧問費用預算的編列和衡工量值，整套機制高度成熟。香港政府一直有着非常嚴格完善的顧問公司遴選機制，從廣義而言，顧問公司的遴選是被歸入政府採購服務的程序之內，受財政司司長根據《公共財政條例》發布的《物料供應及採購規例》所規管。在特區政府總部的「中央層面」（不是指北京中央），設有中央顧問公司遴選委員會，成員由財經事務及庫務局局長委任，由該局常任秘書長擔任當然主席，就顧問公司的遴選委聘、顧問費用釐定指引和顧問服務工作水平報告等提供建議。除了中央遴選機制之外，尚有各部門層面的顧問公司遴選委員會，顧問費用在五百萬以上者，由中央遴選委員會決定委聘，少於此數者由部門層面遴選委員會決定。
可以這麼說，顧問公司所提供的這種體制外決策諮詢及支援服務，已經嵌入了香港政府的公共決策過程中了。「議程設定」的主動與被動既然智庫和顧問公司都有能力為政府決策提供諮詢及支援，那為什麼兩者在實際政府操作當中存在天淵之別的待遇？兩者之間的區別，恐怕既不在於智庫多數是非牟利機構，而顧問公司多數是牟利的「事務所Firm」（除了大學研究機構提供的顧問研究服務之外）。也不在於智庫所提供的政策建議方案往往是要跨部門甚至整個政府捲入的「宏觀敘事型」研究報告，而顧問公司則多數是只給個別部門提供比較集中於某一技術層面、某一政策範疇的評估報告或者方案建議。
真正的區別，可能在於政府尤其是由高級公務員直接主理的部門，在政策議程設定（Policy Agenda-setting）上是屬於主動還是被動的地位。
復旦大學政治學系酈菁教授在《文化縱橫》四月號發表過一篇題為「政策研究困境與價值缺失的中國社會科學」的文章，文中提到，美國之所以盛產具有極強研究能力和國際聲望的智庫，某程度是與美國政府相對較弱的官僚體制相關，「像法國和日本這樣官僚系統制度化程度高和政治精英網絡相對封閉的國家，智庫起的作用其實並不大，研究質量和政治影響也很難一概而論。由於歷史上官僚的高素質和專業化，官僚系統內部承擔了大量的政策研究工作，很少會像美國那樣外包研究任務或依靠外腦。」換言之，如果政府是由強勢官僚/公務員體制主導政策制定過程，尤其是政策議程設定的，其實對體制外的智庫需求不大——至少官僚們自己覺得需求不大。
「貨銀兩訖」與「屠龍帝師」而香港政府整個體制師承英國行政制度，公務員尤其份屬「天子門生」的高級公務員——政務主任職級，雖然未必如法國、日本同級官僚那樣強勢，但在決策過程、部門輪調及首長級職位升遷方面，這在十八萬公務員之中只有六百八十四人的政務主任職系（根據公務員事務局網頁資料），可以說佔盡主導——即使實施了問責官員制度已經超過十年，在許多法定的決策及規管職責上，相關的法例及附屬法例都是把這些職責賦予政務主任的最高職位——常任秘書長之上，而不是問責局長。因此回過頭來再看看智庫和顧問公司之間天壤之別的決策諮詢待遇，就覺得很好理解了：
顧問公司是貨銀兩訖的游士客卿，該顧問什麼（即政策議程設定），該找誰去顧問，主動權在高級官僚身上；
智庫機構則是指點江山的屠龍帝師，從政策議程設定乃至操作方案，都是它來教導政府首長們該做些什麼。不但是軍師，更可能是造王者，行政官僚當然敬而遠之。
如果我們相信智庫應當在香港未來發展中發揮遠比現在更為重要、更有價值之影響的話，不外乎兩種途徑：要麼順應現行體制，將智庫作一定程度的顧問公司化，要麼改變現行體制！
(2016年5月10日 大公報 A12)
