教育專業月刊

  規範對NGO管理 堵塞國安漏洞(鄧飛)

教聯會副主席鄧飛

 

近日,支聯會涉嫌違反香港國家安全法等法律引申出另一個值得關注的問題,就是如何立法規管在香港特區的非政府組織(簡稱NGO)與外國聯繫的問題。事緣在處理支聯會涉嫌違法的過程中,陸續揭露出該組織和其他極端亂港組織不僅與外國政治性組織保持聯繫,而且有可能接受外國組織的資金援助等。

 

不冤枉好人也不放過壞人

 

另外,在2019年黑暴橫行無忌之時,外交部發言人已經明確指出,一些外國的所謂NGO如「美國民主基金會」、「美國國際事務民主協會」等,不僅對中央和特區政府依法處理黑暴問題指手畫腳,更實際上參與其中,嚴重干預了本屬中國內政的香港特區事務。隨後一年,中央政府正式宣布制裁這些組織的有關頭目。可見,如何規範對NGO的管理,從而堵塞香港的國家安全漏洞,是一個不容忽視的重要議題,未來在推動基本法第二十三條本地立法工作上,必須交上功課,對症下藥地解決這個問題。

 

這個問題說難不難,說易也不易,這裏簡單談及兩個方面:

 

首先,從立法方面要釐清相關概念。非政府組織、非牟利團體、慈善機構,這三個概念和名稱在日常運用中經常被有意無意之間混淆了。同時,在香港成文法例體系當中,並沒有單一一部法例針對所謂的NGO來作全面的界定,而是因應不同的法律規範焦點,這三個概念或者說機構註冊的法律基礎之界定,是分布於《公司條例》、《社團條例》、《稅務條例》中涉及慈善機構的條款等不同的成文法條例之中。另外,因為香港並沒有「政黨法」,許多在社會上被視為和自視為「政黨」的組織,實際上很多都是按照《公司條例》註冊為非牟利團體,甚至按照《職工會條例》註冊成工會,但實際運作又包含了政治成分。

 

這種名目繁多的法律規範,當然有其法律發展跟隨社會變遷的歷史淵源,但無疑也會造成社會認知上的混亂,如果有與外國組織進行政治性聯繫的本地組織,利用這些不同的法律規定來掩人耳目時,無疑只是增加維護國家安全的法律行政成本,同時也對於那些奉公守法從事自己業務和社會工作的非政治性NGO帶來不必要的困擾,弄得好像在香港都無法再立足一樣,這也恰恰是亂港媒體和網路平台大肆宣揚的所謂「公民社會已死」的抹黑論調。

 

未來的立法規管工作,既要堵塞利用NGO註冊來從事危害國家安全行為的一切可能性漏洞,也要保護依法註冊和依法運作而有利於提升社會福祉的NGO。內地有一句話非常簡潔:不冤枉一個好人,也不放過一個壞人,其實也適用於NGO問題。

 

其次,不要困囿於現有的普通法原則和案例的局限性之中,要實事求是,依照香港特區實際需要和情況,來完善對NGO與外國聯繫方面的規管。香港是一個在「一國兩制」下的國際都市,有大量與海外國家存在業務往來的企業和機構,同時也有大量海外的企業和機構在香港設有分支機構,有牟利也有非牟利的,林林總總。

 

筆者的理解是,規管NGO與外國聯繫所要把握的「度」,恰恰在於是否涉及政治性聯繫和行動:如果是香港本地NGO機構與外國的聯繫不涉及「政治性聯繫」,以及海外機構本身不是政治性團體,或者沒有在香港從事政治行動,那麼這些本地NGO與海外的非政治性聯繫,以及非政治性的海外團體應可以被容許在並得到法律保護的。

 

香港國安法第二十九條,明確界定了「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」的種種犯罪行為和控罪元素,這當然是目前最為清晰和最為權威的法律界定。但是,這條法律主要是針對「會危害國家安全的與海外政治性聯繫」,沒有完全囊括「全部政治性聯繫」,這兩者的內涵和外延並不完全一樣。

 

國安法第二十九條所針對的只是「最低消費」,而根據基本法第二十三條的規定:禁止外國的政治性組織或者團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。很顯然,第二十三條的規定絕對不只限於「最低消費」──外國政治性組織或團體是不可以在香港進行活動,姑勿論這些活動有沒有危害中國國家安全;香港本地政治性組織或者團體不能與外國政治性組織或者團體建立聯繫,姑勿論這些聯繫有沒有危害中國國家安全!這是以行為本身來界定,並不是以行為有沒有帶來危害後果來界定!

 

履行憲制責任盡快立23條

 

所以問題的核心恰恰在於,如何界定什麼是「政治性聯繫和活動」。如果只依據目前普通法的原則和案例來界定這些,可能並不完全滿足香港維護國家安全的實際需要,以其對於什麼是「政治」的界定過於偏狹和以英國社會處境為導向。例如,2003年特區政府展開二十三條本地立法時,曾徵詢英國憲法專家彭力克的法律意見,彭曾經提出界定外國政治性組織的標準之一,是該組織「從屬於內地被中央機關取締的內地組織」(值得注意的是,彭氏也沒有認為這一條標準是絕對的)作為驗證標準。如此界定,令人啞然。第一,把出口轉內銷看成進口;第二,換言之內地不動,那麼香港也不動,這無視香港特區社會處境在維護國家安全工作上的獨特性和必須有的工作主動性。

 

另外,法律改革委員會在2013年提出的關於慈善機構法律修訂的研究報告中提出,一個機構是不能以政治行動來作為申請成為慈善機構(從而獲得稅務優惠)的理由,並援引Bowman vs. Secular Society和McGovern vs. Attorney General等案件所總結的原則,界定什麼是「政治目的」,例如以推動某些法例改革或者倡議實施某些政策法例為目的,而如果把政治目的列入機構宗旨,則該組織就不能被視為慈善機構。

 

這些會有一定的參考價值,但顯然過於零碎而不夠全面。因此,未來立法必須突破這些局限性,實事求是地從中國當前面臨國際環境與博弈,以及香港社會實際情況的角度出發,規管好非政府組織的運作,履行基本法第二十三條所賦予的憲制責任!

 

2021年10月5日 (大公報)