教育專業月刊

  從行政管理角度,看拜登的撤兵決策(鄧飛)

全國港澳研究會理事、香港將軍澳香島中學校長、香港教育工作者聯會副主席鄧飛

 

7月8日,美國總統拜登宣布美軍將撤出阿富汗,預計在9.11之前撤完,頓時引發各方震驚,無論是準備撤離的美軍和外交人員,不知如何安排撤離的各種美國承包商(包括僱傭兵),還是驚慌失措的阿富汗政府人員和與美國合作的當地平民,呈現出一股超乎拜登政府預計的大慌亂、大混亂狀態。關於這次美軍撤離的戰略影響,各方評論已經非常多,歸納起來無非兩大類:一是倉促撤軍對美國國家威望和國際信譽度的打擊,二是撤軍之後留下給阿富汗塔利班的權力真空,將對包括中國在內的地緣政治之利弊影響,乃至對整體國際格局之衝擊調整。

 

筆者在此並不重複這兩類已經多如牛毛的國際政治和戰略分析,反而想從行政管理學的角度,來檢視拜登政府這個撤兵決策。國際政治與戰略的決策,在本質上與一間企業或大機構之決策是類似的。無論是總統首相,還是CEO總裁,在作出攸關國家或者企業機構聲譽與利益的重大決策之前,總要蒐集相關的情報資訊以備參考,方能作出正確而有品質的決策。

 

首先從情報蒐集研判這個角度來看拜登。在7月8日宣布撤軍當天的記者會上,已經有記者問拜登:美國情報部門是否判斷阿富汗政府已經是崩潰邊緣?拜登一口否認,說情報部門沒有這樣判斷過,反而認為阿富汗政府有幾十萬裝備精良的部隊,同時內部凝聚力很強,塔利班奪權的可能性很小。

 

到了8月12日,塔利班部隊攻勢比美國預期中要凌厲得多,迅速佔領了大片國土。拜登居然在當天仍然回答記者道:「阿富汗首都喀布爾至少可以堅守90天。」然後三天之後的8月15日,塔利班佔領阿富汗總統府。美國政壇震動,全球譁然。

 

真的是發生了也覺得難以置信,美國情報部門的業務能力居然差到這個份上,對阿富汗形勢的判斷一再出現嚴重的錯誤,以至於累及總統一再公開作出錯誤的宣示,當然也最終形成錯誤的決策。第一,美國軍方和情報部門並不是剛來阿富汗啊,而是已經駐紮在當地20年了。20年的經驗累積,仍然沒有任何有效的情報蒐集手段,以至於對形勢判斷錯到這個地步?無論是通過人力情報了解阿富汗政府人員和軍人的士氣,還是通過技術情報(衛星和監聽)了解塔利班的攻勢進度,擁有全球最先進技術手段的美國軍方和情報部門,加上累積兩個十年的經驗,仍然犯下這麼嚴重的判斷錯誤?

 

第二,會不會存在另一種可能性,就是相當於特朗普所說的「deepstate深層政府」,情報部門了解阿富汗的真實情況,但基於政治偏見或者其他原因,向總統和國家安全委員會隱瞞了這種實況,換句話說,就是欺騙了總統和決策層。雖說不能完全排除這種可能性,但可能性非常之低。經過9.11之後,美國整個情報界已經歷了非常徹底的改革。這種公然的欺瞞上司,不僅是涉嫌違法的嚴重專業失德,而且也不可能掩蓋,因為撤軍的時間進度表非常快,形勢之真相馬上就會呈現出來,根本不可能瞞得住。

 

第三,總統自己也有責任,有監管的責任。正如私人企業或機構的CEO總裁,對於下屬部門呈交上來的市場情報資訊報告,當然有責任進行審查(vetting)和自己作獨立的判斷,不可能下面說甚麼,就不假思索地接受信納,完全放棄了自己的監管責任。同理,當總統和國安會收到情報部門如此樂觀的形勢估計報告時,難道就沒有一絲猶豫?難道就沒有考慮過,要派遣一位總統特使或者一個考察團,前往阿富汗當地去核實一下情報部門的判斷?其實這也是通行做法,許多評論員喜歡用越南戰爭來類比阿富汗戰爭。在越戰期間,歷任美國總統可是屢屢派遣特使前往當地,去了解戰爭實況,而不是完全信納軍方和情報單位的判斷。儘管最後越戰還是倉皇敗走,但這次阿富汗撤軍似乎連派遣特使考察的標準操作都省略掉了。拜登總統誇口自己是外交經驗豐富的參議員出身,就沒理由不了解這種操作。是年紀大了,能力退化,還是急於撤軍,以充滿期望式(wishful thinking)的心態來看待情報單位的判斷報告?

 

如果這種情況發生在私人企業或者機構,資訊部門和市場調查部門屢屢犯下大錯,導致CEO總裁屢屢公開作出錯誤的決策,這些部門的主管和業務人員該當何罪!這個CEO該當何罪!

 

2021年8月18日 (經濟通)