教聯報

  土地辯論 各有所惡 多策並進 重估總需(胡少偉)

教聯會副主席胡少偉博士

 

基於特區政府《2030+》的規劃指未來30年(2016至46年)土地需求共4,800公頃,但供應只有3,600公頃,因此短缺1,200公頃。土地供應專責小組於2018年4月26日展開為期5個月的土地大辯論公眾諮詢,以增加土地供應解決香港土地不足問題。專責小組提出18個有潛力提供額外土地的選項,當中分為短中期、中長期及概念性選項3大類。4個短中期選項包括有發展:540公頃棕地及約760公頃零散棕地;發展商持有不少於1000公頃農地;私人遊樂場地契約用地(約408公頃),其中66幅用地内有27幅來自私人體育會;重置或整體由康文署管理的95個體育及康樂場地。中長期提供額外土地選項包括:於維港近岸填海,5個選址包括屯門龍鼓灘、小蠔灣、欣澳、馬料水及青衣西南;發展東大嶼、利用岩洞及地下空間、以及發展65公頃的內河碼頭用地。小組提出8個概念性選項則包括:長遠發展香港內河碼頭及鄰近用地;發展更多郊野公園邊陲地帶;增加鄉村式發展地帶發展密度;研究公路、鐵路維修車廠等發展住宅;利用公用事業設施用地的發展潛力;重置葵青貨櫃碼頭或碼頭加建平台作上蓋發展;填平部分船灣淡水湖作新市鎮發展。

 

土地供應專責小組主席黃遠輝於9月中在電台節目指出,這次土地大辯論諮詢中社會較聚焦4個短中期選項。在棕地發展方面,目前有540公頃棕地納入洪水橋、新界北等發展區,有關供應亦已計算入現時土地供應計劃;餘下760公頃棕地則零碎分散,但有指相關棕地終只能釋出200公頃。同時,專責小組指出有棕地作業者擔心能否負擔擬議多層大廈運作模式的高昂租金。在利用新界私人的農地儲備方面,小組指社會普遍認同新界私人農地的發展潛力有待釋放,但對如何釋放存在分歧;小組認為政府應該盡早建議一套公平和透明的機制,釋除「官商勾結」疑慮。至於,重置或整合由康文署管理的95個體育及康樂場地,雖然早前曾有意見指遷置個別設施到已活化堆填區可釋放土地,但在今次大辯論中却甚少公眾對此作出回應。專責小組觀察到社會討論私人遊樂場地契約用地時,大部分集中於粉嶺高球場用地,意見亦較兩極化。支持收回粉嶺高球場人士認為佔地170公頃收回起樓,能紓緩公營房屋輪候時間過長的問題;而反對的人則認為收回土地將損害高爾夫球運動在港發展。而小組在文件中曾提出局部發展粉嶺高爾夫球場32公頃方案可提供4,600個住宅單位容納13,000人,這既中庸又平衡的做法是全面收回容納37,000人的三分之一。從上述諮詢結果,各方對4個短中期增加土地供應選項各有所惡,正如民建聯指出現實中没有無痛的覓地選項,看來特區政府要落實這4選項仍將面對不少困難;而按早前報導若全數落實4個短中期選項,香港未來8年仍要面對400公頃的土地短缺,特區政府必須迎難而上繼續設法覓新地!

 

填海造地一直是香港發展為國際都會的土地供應來源。1980年代,香港有逾40平方公頃土地是填海得來,中環、灣仔、銅鑼灣、尖沙咀東、啟德機場、港澳碼頭、九龍灣、觀塘商貿區等都座落於當時的新填海區。1985年至2000年期間,政府通過填海又創造30平方公頃新土地;如今,這70平方公頃填海土地容納了全港27%人口、70%的工商業活動。團結香港基金於2018年8月7日提出,政府在《香港2030+》指在中部水域打造新大嶼都會是最佳的填海地點,但基金却認為1000公頃的填海計劃不足夠,建議以此為基礎,於坪洲、交椅洲、喜靈洲和周公島之間填出一個大型人工島,面積為2200公頃。土地供應專責小組指部分基層代表、工商專業團體及專業團體支持填海,不少對填海持正面態度的市民亦支持東大嶼都會計劃,但亦有環保團體及漁農界擔心填海工程會破壞生態及魚獲,當中漁民團體認為在填海同時須考慮補償的問題。再者,小組主席黃遠輝認為是次大辯論是建基於以1,000公頃填海作諮詢,若日後有意加大規模填海,除需要作進一步研究,恐怕要就新填海規模重新進行一個公眾諮詢才較恰當。而新民黨於9月20日提出多項專責小組提供選項以外的建議,其中最重要的建議也是填海新構想,新民黨建議特區政府與內地政府合作,在離大嶼山4.8公里、處於內地水域的桂山島填海增2000公頃用地;葉劉淑儀並說如桂山島填海成功發展,可考慮把監獄及葵涌貨櫃碼頭遷往該處,騰出赤柱及葵涌等市區用地。雖然大部份公眾支持填海,但在哪處填海? 填海填多大?定大嶼山兩邊先後填? 看來,仍需特區政府盡快硏究及分階段決定。

 

土地供應專責小組根據公眾參與活動期間收集得來的意見,9月24日向特首提交初步觀察報告,內容針對五個較多討論的選項。專責小組指留意到填海、棕地及利用私人新界農地儲備三個選項,普遍獲市民支持或認同具發展潛力;而發展郊野公園邊陲地帶土地是備受爭議的兩個選項之一。現時香港共24個郊野公園、4個海岸公園及1個海岸保護區,佔總土地面積約42%;當局曾估算若撥出0.1%郊野公園土地,即約40公頃土地,可提供7,500個公營房屋單位,以每伙可住4人計可容納約3萬人。但在這土地大辯論中,小組主席黃遠輝留意到環保團體認同發展須「先棕後綠」,對開發郊野公園邊緣地帶「硬反對」;加上郊野公園位處偏遠、大多遠離公共交通和道路網絡,開發需時長。這概念性選項看來仍須日後作深入探討。其實,諸如研究公路、鐵路維修車廠等發展住宅,利用公用事業設施用地的發展潛力,重置葵青貨櫃碼頭或碼頭加建平台作上蓋發展,填平部分船灣淡水湖作新市鎮發展等多個提供額外土地的概念性選項,在這幾個月的諮詢過程並未得到充份的討論,看來這次土地大辯論並未有為香港尋千多億公頃新土地找出一份一勞永逸的單方。

 

香港缺地過去多年進行了不少諮詢,時任特首曾蔭權在2011/12年度《施政報告》提出6項增加土地供應措施。2013年1月第一階段公眾參與活動的結果指出,市民及持份者在考慮填海時會把對環境和周邊社區的影響視為最重要的選址準則。2014年1月第二階段公眾參與,港府提出5個填海選址,包括龍鼓灘、小蠔灣、欣澳、青衣西南、馬料水,另有中部水域人工島等。這些公眾意見收集、辯論完結的4年後,整個社會仍是處於各抒己見的局面。今次經過幾個月的公眾参與和討論,土地大辯論公眾諮詢於2018年9月26日完結;這次網羅全港的土地大辯論却仍未有得出一個社會共識及開拓土地的排序。尤其是其餘兩個中長期選項,包括政府設施遷入岩洞騰出45.2公頃土地和發展65公頃的內河碼頭用地,均未有得公眾積極回應;對此,特區政府會將這新增110公頃土地策略留待下次諮詢抑或會早日承責決定 ? 另一方面,據2018年初統計處公佈數字全港有21萬人居住於劏房或籠屋內;截至2018年6月底,全港約有15.06萬宗一般公屋申請、約11.79萬宗非長者一人申請。特區政府若不急基層所急,繼續透過諮詢去拖延為覓新地作決定,香港那有土地來起新的公屋呢? 這次土地大辯論會不會延續過去的諮詢、諮詢再諮詢的困局?最終還是要看現屆港府推動覓地的決心和承担多策並進之責!

 

在今次土地供應諮詢中,最令筆者吃驚的一點是《香港2030+》提及4,800公頃需求原來是低估的。團結香港基金在8月公佈的研究指按人均居住面積增6成假設,推算出未來30年土地需求達9,350公頃,比官方估算多近1倍。翻查2030+土地需求預測報告,除改善居住空間需求外,亦未有計及新增的安老設施和長遠的醫療需求,當然也未有考慮大灣區等新經濟用地。前行會成員林奮強則指出由1985至2005年期間,香港每10年需求5,000至6,000公頃;而《香港2030+》提出未來30年需要4,800公頃,平均每10年需求僅1,600公頃,土地需求量急降少了7成。據林奮強估計香港2016至2026年需要6,000公頃土地,加上過去10年短缺的5,600公傾,單計短期需求已達1.16萬公頃。香港未來十年究竟欠多少公頃土地?規劃署發言人近日回應稱2030+報告並非詳盡無遺,當中未包括各政策局及部門建議的新措施,當局現正分析收到的公眾意見,冀年底完成技術評估後就敲定更新的全港發展策略,屆時和《香港2030+》的更新一併發布。有熟悉政府運作人士稱按目前土地緊張的情況,更新後《香港2030+》的數據會按照原有數據上調1成至2成,即需額外增加500至1000公頃土地。但不管如何,上述三個土地需求估算差距大,現屆政府有責吸收各方意見重估未來30年土地總需求!

 

當前,香港公眾的一個顧慮是政府不知會否因懼怕揾地的困難,有意無意地壓低欠地之數。希望各幫港朋友一定要記掛着,就算以坊間接近政府的保守估預,香港未來十年需額外增加1700至2200公頃土地,而不是專責小組早前所說的800公頃。目前香港樓價、辦公室租金高昂,擠迫的居住環境,以及公屋平均輪候時間上升至5.3年創18年新高,三大居住問題皆因香港缺土地而產生及惡化;面對嚴峻的土地不足情況,香港社會在造新地方面其實已經没有優次選擇,所有獲過半港人支持的中長期及概念性選項都應儘快放在政府規劃之內;同時,特區政府亦要思考新策略去揾新土地供應和留些土地儲備,以滿足社會各方面長遠發展的土地需求!

 

2018年9月27日 (幫港出聲)